Hur USA förvandlade kampen mot korruption till en guldgruva

Sedan dess grundande har USA hävdat auktoritet utanför sina gränser. Den uppfattningen är påfallande ur linje med åsikterna hos dem som grundade USA i frågan om extraterritoriellt pålagda skatter. Ännu viktigare, det är inte i linje med internationell rätt – skriver Dick Roche, tidigare irländsk minister för europeiska frågor

Amerika Allsmäktig

Den kanske mest slående aspekten av USA:s påstående om exterritoriell auktoritet har varit den extraordinära viljan hos USA:s europeiska allierade att tolerera det. Det verkar säkert att anta att om någon annan världsmakt hade antagit en liknande auktoritet skulle reaktionen vara mindre foglig.

En ökning av extraterritoriell handling.

Sedan 1970-talet har USA:s lagars extraterritoriella räckvidd ökat avsevärt eftersom amerikanska beslutsfattare har strävat efter ett brett spektrum av amerikanska politiska mål.

Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) är en av många amerikanska författningar som utomterritoriellt räckvidd har byggts på.   

Som svar på en uppsjö av skandaler som involverade amerikanska företag under 1970-talet, antog kongressen FCPA 1977. Efter Watergate förespråkade Washington reformer. Det första utkastet till FCPA fick enhälligt stöd från den amerikanska senaten i september 1976.

Annons

Undertecknandet av FCPA till lag President Jimmy Carter beskrev mutor som "etiskt motbjudande", "undergräver regeringarnas integritet och stabilitet" och som att skada USA:s "relationer med andra länder".

Trots denna initiala entusiasm användes FCPA sparsamt i 30 år. Den amerikanska företagslobbyn hävdade att den missgynnade amerikanska företag. 

I december 1997 godkände OECD, med betydande uppmuntran från USA, att konventionen om bekämpning av mutor av utländska tjänstemän öppnade vägen för en återställning av USA. Ett år senare antog kongressen "International Anti-Bribery and Fair Competition Act" som ger effekt åt OECD-konventionen och ändrar 1977 års FCPA.

Undertecknandet av lagstiftningen till lag President Clinton gjorde det klart att den nya lagstiftningen handlade lika mycket om att jämna villkoren för amerikanska företag som OECD-konventionen.

Clinton sa att sedan FCPA trädde i kraft hade amerikanska företag råkat ut för straffrättsliga påföljder om de ägnade sig åt affärsrelaterade mutor medan deras utländska konkurrenter "kan delta i denna korrupta aktivitet utan rädsla för straff." Han pekade finger mot Europa och tillade "några av våra största handelspartner har subventionerat sådan verksamhet genom att tillåta skatteavdrag för mutor som betalats till utländska offentliga tjänstemän."  

Fyller Uncle Sams kassa.

Förändringarna som gjordes 1998 gav amerikanska byråer vidsträckta befogenheter att undersöka var till och med en avlägsen koppling till amerikansk jurisdiktion kunde påvisas.  

Det amerikanska justitiedepartementet [DoJ] och US Securities and Exchange Commission [SEC] fick en praktiskt taget öppen licens att verka globalt mot misstänkta korrupta aktiviteter, oavsett var de ägde rum, för att utöka den extraterritoriella räckvidden av amerikansk lag och skapa en virtuell guldgruva för USA:s finansministerium.

Efter ändringarna ökade det genomsnittliga årliga antalet FCPA-ärenden dramatiskt. Mellan 1977 och 2000 avslutades i genomsnitt drygt 2 FCPA-ärenden årligen. Mellan 2001 och 2021 steg det årliga genomsnittet till knappt 30 fall per år.   

I takt med att antalet fall ökade höjde FCPA-böter och påföljder i höjden. Mellan 1997 och 2010 uppgick totala FCPA-böter och straffavgifter till 3.6 miljarder USD. Mellan 2011 och juni 2022 ökade totala FCPA-företagsavvecklingar till 21.2 miljarder dollar, nästan sex gånger högre än avvecklingsgraden under de första 33 åren av FCPA:s tillämpning. I mitten av 2022 toppade FCPAs "bosättningar" 25 miljarder dollar.

Efter 2000 inträffade ytterligare en slående förändring: DoJ och SEC riktade snabbt sin uppmärksamhet mot verksamheten i icke-amerikanska företag, två tredjedelar av de företag som drabbades av amerikanska sanktioner var från länder utanför USA. Europeiska företag med huvudkontor fick särskilt skarp uppmärksamhet, en punkt som dramatiskt illustrerades i fallet Alstom där Frederic Pierucci, en företagsledare, greps från ett flyg på New Yorks JFK-flygplats, fängslades i två år och användes som gisslan för att tvinga fram samarbete i utredningen av hans arbetsgivares korrupta verksamhet.  

Sex av de tio främsta amerikanska monetära sanktionerna som utfärdats togs ut mot företag med huvudkontor i EU - Airbus, Ericsson, Telia, Siemens, Vimpel och Alstom. De totala sanktionerna från amerikanska myndigheter mot de sex uppgick till nästan 6.5 miljarder dollar. Två av de återstående företagen i topp tio hade sitt huvudkontor i Brasilien och ett hade sitt huvudkontor i Ryssland. Endast ett av de tio bästa företagen, Goldman Sachs, hade sitt huvudkontor i USA.

EU är faktiskt impotent

EU avvisar den extraterritoriella tillämpningen av lagar som antagits av tredjeländer eftersom de strider mot internationell rätt, men har faktiskt varit impotenta när det gäller att ta itu med USA:s intrång.

1996 antog EU EU:s blockeringsstadga. Stadgan, som ändrades 2018, syftar till att skydda EU-personer eller företag som är involverade i laglig internationell handel mot effekterna av specificerad extraterritoriell lagstiftning.

Det strävar efter att uppnå detta mål genom att upphäva effekten i EU av alla domstolsbeslut som bygger på specificerade amerikanska lagar. Det gör det också möjligt för EU-operatörer att återkräva domstolsskador orsakade av extraterritoriell tillämpning av specificerade utländska lagar.

Stadgan ställer också krav på EU-operatörer som måste meddela kommissionen när USA:s extraterritoriella sanktioner direkt eller indirekt påverkar deras intressen. Ännu viktigare är att det förbjuder EU-operatörer att följa de extraterritoriella effekterna av amerikanska sanktioner som identifieras i stadgan. Operatörer som bryter mot detta krav möter sanktioner eller påföljder.

Det kan ifrågasättas om stadgans effektivitet. Den har en begränsad räckvidd, med fokus på sanktioner relaterade till Kuba, Iran eller Libyen. De ålägganden som läggs på EU-operatörer betyder att det är något av ett tveeggat svärd. I maj 2014 hänvisade generaladvokat Hogan till de ”omöjliga – och ganska orättvisa – dilemman” som EU-enheter står inför på grund av blockeringsstadgan.

Begränsningarna i stadgan illustrerades av europeiska företags reaktion när Trump-administrationen återinförde sanktioner mot USA mot Iran. Istället för att fortsätta legitim affärsverksamhet i Iran, avbröt EU-företag sina förbindelser med det landet och ansåg att diskretion är den bästa delen av tapperhet – bättre att ignorera blockeringsstadgan än att riskera att drabbas av USA:s vrede.

Dessutom har stadgan inte haft någon märkbar inverkan på amerikanska myndigheter eller lagstiftare. Om de är medvetna om dess existens ignorerar de det.

 Vad göra här näst?

2019, efter att det tyska institutet för internationella och säkerhetsfrågor (SWP) drog slutsatsen att Europas ansträngningar att utmana USA:s extraterritoriella räckvidd var "mer eller mindre hjälplösa" - en slutsats som är svår att bestrida - gav det nya förslaget att ett alternativt tillvägagångssätt för att hantera USA:s exterritoriella räckvidd som kan anses utgöra en utmaning genom de amerikanska domstolarna.  

Ett dokument från 2020 som tagits fram för Europaparlamentets internationella handelsutskott föreslog en rad svar på USA:s extraterritoriella åtgärder, inklusive åtgärder på WTO-nivå, diplomatiska "motåtgärder", användning av SWIFT-mekanismen för att blockera transaktioner, utvidgning av EU:s blockeringsstadga, "försiktigt" främjande euron för att späda ut den amerikanska dollarns makt och "etablera ett EU-organ för kontroll av utländska tillgångar" för att stärka EU:s förmåga att vidta "effektiva ekonomiska sanktioner".

Kraftfulla åtgärder från EU:s sida i WTO och en robust diplomatisk kampanj är verkligen värda att överväga. Frågan uppstår varför EU inte har varit mer robust på båda fronterna.

Att främja euron som ett alternativ till dollarn skulle om det uppnåddes förskjuta balansen, men skulle ta mycket lång tid. Att använda SWIFT, revidera blockeringsstadgan ytterligare eller skapa ett EU-organ för kontroll av utländska tillgångar verkar mer tveksamt.

SWP-förslaget om en utmaning genom de amerikanska domstolarna medan ett "långskott" är väl värt att överväga. Åtalade i FCPA-mål, särskilt utländska åtalade, har undvikit att domstolarna i stället förlikar sig om avtal om uppskjuten åtal. Som ett resultat har USA:s presumtion att dess lagar har universell tillämpning inte på allvar ifrågasatts i den amerikanska domstolen.

SWP föreslår att möjligheten för en framgångsrik utmaning mot USA:s expansiva tolkning av dess verkställighetsjurisdiktion i amerikanska domstolar kan ha ökat nyligen. Det har en poäng.

2013 åberopade den nuvarande chefsdomaren i USA John Roberts "presumtionen mot extraterritoriell lag" i ett viktigt människorättsfall. I sin dom skrev Roberts, "USA:s lagar styr inrikes, men styr inte världen." Målet avslogs med 9-0 av Högsta domstolen.

Den nuvarande amerikanska högsta domstolen, som en rad nya beslut antyder, är betydligt mer skeptisk till tillväxten av den administrativa staten än många av dess föregångare och kan mycket väl vara sympatisk inför en utmaning i linje med SWP.  

I grund och botten måste Europa vara mindre liggande, måste "göra mer ljud" och sluta böja sig för det fortsatta angreppet från USA. I en turbulent period är det viktigt att inse att Europas suveräna autonomi kan hotas från mer än ett håll.

Dick Roche är en tidigare irländsk minister för Europafrågor och tidigare miljöminister. Han var en nyckelspelare i Irlands EU-ordförandeskap 2004, som såg den största EU-utvidgningen någonsin när 10 länder anslöt sig till medlemskap den 1 maj 2004.  

Dela den här artikeln: