Ett beslut EU-lagstiftare bör tänka om

I januari nådde EU-parlamentet och rådet enighet om en rad ändringar av Solvens II-direktivet. Parlamentet godkände förslagen i april. Förändringarna förväntas vara i drift i början av 2026, skriver Dick Roche.

Förändringarna är omfattande. De stärker tillsynsbefogenheterna över försäkringsbranschen inom en rad områden och stärker rollen för Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA).

Även om det har varit utdragna diskussioner om förslagen sedan de publicerades har en viktig fråga, konstigt nog, förbisetts – EIOPA:s lämplighet att fylla den utökade roll som den kommer att ha när de föreslagna ändringarna träder i kraft.  

EIOPA vs Slovakiens nationalbank 

I juli 2021 utfärdade EIOPA en rekommendation till Slovakiens centralbank (NBS), den myndighet som reglerar Slovakiens försäkringsindustri, som kräver att den vidtar åtgärder "mot ett (försäkrings)företag som bedriver gränsöverskridande verksamhet i flera länder." 

Företaget i fråga, som inte identifierades av EIOPA, sålde livförsäkringar i Tjeckien, Österrike, Tyskland, Ungern, Polen, Italien och Island, förutom sina kunder i Slovakien.

EIOPA ansåg att företaget bröt mot Solvens II-kraven och att det borde förlora sin verksamhetstillstånd om det fortsatte att bedriva verksamhet utan att uppfylla dessa krav. 

NBS försvarade kraftfullt sin ståndpunkt, angav att de såg "situationen annorlunda", hävdade att dess steg-för-steg-strategi var i överensstämmelse med principbaserad unionslagstiftning och att den tog "andra steg" för att uppnå de nödvändiga ändringarna av EIOPA.

I november 2021 kontaktade EIOPA återigen NBS och noterade att de inte hade vidtagit de rekommenderade åtgärderna förklarade NBS vara "icke-kompatibel" och instruerade att vidta de nödvändiga tillsynsåtgärderna.

Den 16 maj 2022 utfärdade EIOPA ytterligare en rekommendation till NBS där man uppmanade den att "överväga om den effektivt har uttömt listan över proportionerliga möjliga tillsynsalternativ" och gav den 45 dagar på sig att agera i linje med EIOPA:s ståndpunkt. EIOPA klargjorde att de vidtagna åtgärderna borde "resultera i antingen en strukturell och hållbar återhämtning av alla överträdelser eller, om så är lämpligt eller obligatoriskt, ett återkallande av företagets auktorisation". För att öka trycket på NBS bad EIOPA EU-kommissionen att ingripa.

I september 2022 antog kommissionen ett formellt yttrande om ärendet. Den drog slutsatsen att bevisen som samlats in av EIOPA i ärendet tydde på att försäkringsbolaget under de senaste åren inte hade följt Solvens II. Samtidigt som kommissionen noterade att NBS hade tillkännagett "en integrerad tillsynsstrategi och inlett flera tillsynsåtgärder" mot försäkringsbolaget, sade kommissionen att NBS var tvungen att gå längre.

Kort efter att EC avgett sitt formella yttrande meddelade NBS att de skulle återkalla licensen för Novis. Företaget protesterade. Den 1 juni 2023 meddelade NBS efter sju månaders långa internt bråk att de drar tillbaka tillståndet för NOVIS att sälja livförsäkringar. En vecka senare begärde NBS handelsdomstolen för att utse en likvidator och att inleda ett likvidationsförfarande mot NOVIS.

Bolaget begärde att förvaltningsrätten skulle granska NBS beslut med argumentet att det var behäftat med felaktigheter, ignorerade bevis som lades fram, grundade sig på en felaktig bedömning av fakta och en felaktig rättstillämpning.

 Arton månader på en likvidator har inte utsetts. Både handels- och appellationsdomstolen beslutade att avbryta likvidationsförfarandet tills Slovakiens förvaltningsdomstol beslutar om lagligheten av NBS:s licensbeslut.

Dubbelmoral

Hur kommissionen och EIOPA såg på NBS:s roll skiljer sig påfallande från det tillvägagångssätt som båda antogs i ett ärende som involverade den rumänska finansinspektionen, ASF, och det rumänska dotterbolaget till Euroins Insurance Group (EIG) med huvudkontor i Bulgarien. en av de största oberoende försäkringskoncernerna i Central- och Östeuropa.  

I mars 2023, under mycket tveksamma omständigheter, drog ASF tillbaka Euroins Rumäniens licens och hävdade att det fanns en brist i förhållande till minimikapitalkraven i företaget. Mindre än fyra år tidigare satte ASF press på Euroins att ta över Rumäniens största leverantör av bilförsäkringar, som höll på att flåsa.

Påståendet om Euroins ställning bestreds hårt. Den bulgariska finansinspektionen, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) och EIG ifrågasatte ASF:s ståndpunkt. ERBD påpekade att om någon av de brister som ASF påstod fanns kunde de åtgärdas. Allt detta föll för döva öron. [Klicka här. ]  

 När parlamentsledamöter tog upp oro över ASF, sökte förtydligande om EIOPA:s tillvägagångssätt, sökte tillgång till materialet som informerade dess agerande eller försökte få materialets riktighet granskad oberoende, ansåg EU-kommissionen att "dag till -daglig tillsyn (av en försäkringsverksamhet) är de nationella tillsynsmyndigheternas exklusiva behörighet och ansvar."

De ståndpunkter som kommissionen och EIOPA tog när det gäller de nationella tillsynsmyndigheterna i Euroins- och NOVIS-ärendena var diametralt motsatta. Den rumänska tillsynsmyndighetens ståndpunkt sågs som helig. En annan standard tillämpades på den slovakiska tillsynsmyndigheten.

Hur denna dubbelmoral kan förklaras skulle göra det till ett intressant ämne för parlamentariska frågor i det nya parlamentet.

Sekretess

Även om det tillvägagångssätt som EIOPA och kommissionen har antagit i de två fallen skiljer sig åt när det gäller de nationella behöriga myndigheternas roll, är deras ståndpunkt om öppenhet identisk i båda fallen.

EIOPA vägrade att ge de berörda parterna i båda fallen tillgång till information. I Euroins-fallet undanhöll den material från EU-parlamentet och underlät till och med att dela en rapport som den utarbetat från EU-kommissionen.

 När NOVIS sökte tillgång till EIOPA:s dokumentation rörande dess ärende körde det in i en tegelvägg. EIOPA erkände att de hade nio dokument som var relevanta för fallet men vägrade tillgång med hänvisning till behovet av att skydda eventuella domstolsåtgärder, att skydda revisioner/utredningar och att skydda sina egna beslutsförfaranden.

NOVIS överklagade detta till European Supervisory Authorities Board of Appeal. Styrelsen beslutade att EIOPA:s allmänna vägran att ta del av handlingar var oacceptabel och krävde att EIOPA fattade ett ändrat beslut.

Till fots av överklagandenämndens beslut släppte EIOPA endast ett dokument med över 80 % av texten redigerad, ett hybrisfyllt svar som sannolikt inte skulle förbli ostraffat om det skulle hända i någon medlemsstat.   

Kompetens  

Att granska resultatet av ett försäkringsföretag är till sin natur komplicerat. Antaganden måste göras i nyckelfrågor. Det är avgörande att dessa antaganden är väl baserade, annars gäller det gamla ordspråket "skräp in i skräp ut".

Två specifika element i EIOPA:s analys i NOVIS-fallet väcker frågor – antagandet det använde om den årliga framtida uppsägningsgraden för företagets försäkringsavtal och dess antagande om årliga kostnader för att underhålla företagets befintliga försäkringsavtal. Båda har blivit kraftigt omtvistade och visat sig vara fundamentalt felaktiga.

I analysen inkluderade EIOPA en exceptionellt hög framtida uppsägningsfrekvens för försäkringsavtal: den antog att uppsägningsgraden för kontrakt från den 4^th år framåt bör vara över 20 % per år, en siffra som inte är meningsfull.

När detta togs upp med NBS uppgav det i ett dokument att siffran för avbokningsgraden hade tillhandahållits av det italienska institutet för övervakning av försäkringar. Därefter medgav NBS att den italienska tillsynsmyndigheten aldrig tillhandahöll marknadsdata. EIOPA valde att ignorera förtydligandet och fortsatte att förlita sig på siffran på 20 % i sitt påstående att NOVIS inte uppfyllde sitt minimala kapitalkrav (MCR). 

Det andra tvivelaktiga antagandet i EIOPA:s analys gäller den årliga kostnaden för att underhålla befintliga kontrakt. EIOPA baserade sin analys på antagandet att den årliga framtida kostnaden för vart och ett av det slovakiska företagets kontrakt var cirka 300 euro.

Baserat på en benchmarkstudie från 2021, Market Consistent Market-Consistent Expenses in European Life Insurance, utarbetad av aktuariella konsultföretaget Milliman, skulle en mer trovärdig siffra för den årliga framtiden för service av befintliga kontrakt vara €70 eller mindre. 

Kombinationen av två extrema antaganden i EIOPA:s beräkningar undergräver i grunden dess analys och undergräver i förlängningen det formella yttrande som kommissionen riktade till NBS i september 2022.

Varken Eiopa eller kommissionen, som i huvudsak ”leddes och sades” av den, återspeglade den oberäknelighet som visades i Euroins-fallet, försökte självständigt verifiera uppgifterna.

Detta väcker inte förtroende för EIOPA och väcker, som föreslogs inledningsvis, frågor om EIOPA:s lämplighet att fylla den utökade roll som den förutses i de föreslagna ändringarna av Solvens II-direktivet.   

Förstärka EIOPA:s roll samtidigt som man ignorerar dess brister

I januari 2024 nådde EU-parlamentet och rådet en överenskommelse om en rad ändringar av Solvens II-direktivet. De föreslagna ändringarna godkändes av parlamentet i april. Förändringarna beräknas genomföras under första halvåret 2026.

De nya kraven kommer att inkludera arrangemang för tillsyn av "betydande gränsöverskridande (försäkrings)verksamhet".

Betydande gränsöverskridande verksamhet definieras som försäkrings- eller återförsäkringsverksamhet som utförs inom ramen för etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster av ett företag, där den totala årliga bruttopremieinkomsten överstiger 15 miljoner euro, vilket inte är en enorm siffra, eller där den verksamhet som utförs anses av tillsynsmyndigheten i den medlemsstat till vilken tjänsterna säljs vara relevanta för dess inhemska marknad.

Dessa förslag ligger i linje med Eiopas ambitioner att få sin roll breddad i förhållande till gränsöverskridande försäkringsverksamhet.

Företrädare för försäkringsbranschen har föga överraskande lyft med röda flaggor angående de föreslagna ändringarna. De ser dem som ytterligare ett hinder för gränsöverskridande affärer och som sätter gränser för friheten att tillhandahålla tjänster – en frihet som är inskriven i de grundläggande fördragen. De pekar på fokus på kontroll snarare än på integrationen av EU:s försäkringsmarknad, på fragmenteringen av regelsystemet och på konsekvenserna av ytterligare regelbörda för EU:s försäkringsbolag.

Den påvisbara bristen på transparens och motvilja mot demokratisk tillsyn som har varit ett kännetecken för Eiopas verksamhet bör läggas till listan över oro över de förändringar som är på gång. 

I sin brådska att ge myndigheten betydande ytterligare tillsynsräckvidd är det oroande att EU:s lagstiftare har valt att ignorera EIOPA:s misslyckanden när det gäller öppenhet och ansvarighet. Den förbisen måste åtgärdas. 

Dick Roche är en tidigare irländsk minister för Europafrågor och tidigare miljöminister. 

Dela den här artikeln: