Den 23 juli sade Rysslands vice premiärminister Arkadii Dvorkovich att beslut om federala budgetutgifter för 2016-18 skulle fattas i samråd med president Vladimir Putin. Putin var naturligtvis redan involverad i budgetprocessen, men formellt är åtminstone den federala budgeten regeringens ansvar, inte presidentens administration. Dvorkovichs tillkännagivande motsvarar en semi-formell institutionalisering av en praxis som blev allt vanligare. Det är ett tecken både på de ökande svårigheterna med ekonomisk-politiska beslut och på de akuta konflikterna inom eliten om allokering av resurser.
Inomstatliga divisioner
Fram till 2014 ställde presidenten upp breda prioriteringar i ett årligt budgettal till federala församlingen och sedan, i princip, slog regeringen ut detaljerna och presenterade ett utkast för godkännande av lagstiftningen. Det förfarandet har förfallit tills vidare, och praxisen med informella samråd med presidenten under budgetutarbetandet har blivit vanligare.
Den senaste tvistefrågan gällde nivån på jordbruksstödet. Finansdepartementet ville sänka detta redan 2016 och dessutom göra det i nominella termer i en tid av hög inflation och när förlängningen av embargot på många livsmedelsimporter just hade aviserats. Efter att detta remitterats till Putin för samråd lämnades jordbruksstödet orört.
Detta är kännetecknande för hur finansministeriet hamnar alltmer i strid med andra statliga myndigheter om utgifter. Ofta har ministeriet för ekonomisk utveckling ställt sig på utgiftsavdelningarnas sida, men det har också förekommit frågor där finans och ekonomisk utveckling tillsammans har varit i strid med det "sociala blocket" om välfärds- och pensionsarrangemang.
Andra frågor som har varit ovanligt besvärliga under det senaste året inkluderar ökningstakten för försvarsutgifterna, som på senare tid har skett på bekostnad, framför allt av finansiering för hälsa och utbildning, utgifter för utvecklingen av ryska Fjärran Östern och nivån av stöd från centrum för regionala budgetar – ett problem som förvärrats av Putins löften från maj 2012 om att höja den offentliga sektorns löner och sociala förmåner. Detta skapade ofinansierade utgiftsåtaganden för regioner och kommuner som finansdepartementet har avböjt att kompensera.
Gemensamt för dessa omtvistade åtgärder är, inte överraskande, att de medför vinster och förluster för olika intressen. Det kanske mest levande exemplet är utlåning från Socialfonden. Fondens uttalade syfte är att på sikt ge stöd till AP-fonden. För detta ändamål är det tänkt att det ska investeras i tillgångar som lovar en anständig avkastning på medellång sikt. I detta är det till skillnad från reservfonden, som finns för att hjälpa till att finansiera federala budgetunderskott när oljepriset är lågt, och som måste investeras i säkra, likvida och lågavkastande tillgångar. Ingen av fonderna är avsedda att ge mjuka lån till krisdrabbade statliga företag, men det är precis vad Igor Sechins Rosneft och andra har sökt från National Welfare Fund. Hur mycket stöd de får är mycket omtvistat, och ställer tungviktare som Sechin mot tjänstemän, i synnerhet från finansministeriet.
Politiska problem
Det finns fyra politiska farhågor som ligger bakom Putins växande engagemang i detaljerna i Rysslands budgetar.
För det första gör den nuvarande lågkonjunkturen och utsikterna till trög tillväxt på längre sikt beslutsfattare mycket känsliga för möjligheten till ekonomiskt missnöje. Detta främjar politiska beslut som gynnar utgifter framför försiktighet, men motstånd från finansministeriet driver dem upp till den "politiska" nivån – det vill säga till presidenten.
För det andra förvärrar svåra tider spänningarna inom eliten när fördelningen av oljehyror blir mer snål. Att vända sig till den ultimata "fraktionschefen", enligt Richard Sakwas fras, blir en nödvändighet.
För det tredje fortsätter det ekonomiska regeringsblocket – främst finans och ekonomisk utveckling – att stå emot den interventionistiska vågen som är förknippad med ledarskapets nuvarande antivästliga hållning. Att övervinna det motståndet kräver ledarskapets ingripande.
Slutligen, i svåra tider gör tidigare praxis att presidenten tillkännager prioriteringar i förväg sådana tillkännagivanden som gisslan till förmögenhet. Det är möjligt att läxan av presidentlöftena i maj 2012 har lärt sig: det är säkrare att ingripa ad hoc och på ett mindre offentligt sätt i ett senare skede av budgetprocessen.
Det ryska systemet för ekonomisk och politisk ledning är under svår påfrestning. På vissa sätt är påfrestningen större än den var under krisen 2008-09. Putins förstärkta roll i budgetprocessen är en ledtråd till de svårigheter som systemet nu står inför.
